Научно-исследовательская работа выполнена в соответствии с Государственным заданием
|
| Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» «Современные методологические подходы к стратегическому управлению и развитию городов различных типов» Научно-исследовательская работа выполнена в соответствии с Государственным заданием РАНХиГС при Президенте Российской Федерации на 2013 год Руководитель работ Кафидов Валерий Викторович, д.э.н., профессор, Заслуженный работник высшей школы РФ Кафидов В.В. Современные методологические подходы к стратегическому управлению и развитию городов различных типов (Modern Methodological Approaches to Strategic Management and Development of Different Types of Cities) (May 13, 2014). SSRN, Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=2444173, 2014г., 66c. Москва 2013 В работе проведен анализ существующих методологических подходов к стратегическому планированию и управлению современными городами. В результате проведенного исследования удалось построить необходимый понятийный аппарат, выявить особенности развития городов различных типов и выработать концептуальные подходы к стратегическому развитию этих типов городов. Предложены нетрадиционные информационные базы и системы показателей, которые возможно использовать как при выработке, так и при оценке реализации стратегии. Новизна предполагаемых результатов исследования состоит в принципиальном подходе к построению системы управления и миссии города «город для жителей» или «жители для города» в зависимости от размеров и развития. Содержание Стр. Раздел 1. Город как социально-экономическая система. Система управления городом 4
особенности городов 4
города 21 1.3. Концепция развития города 32 Раздел 2. Разработка принципов стратегического развития городов 40 2.1. Организация и функционирование объекта управления города 40 2.2. Методология и методы стратегического анализа города. Анализ существующих подходов к организации стратегического планирования и управления городами 48 2.3. Принципы организации и стратегического развития города в зависимости от выбора соответствующей концепции 59 Заключение 61 Список использованной литературы 63 Обозначения и сокращения: ЕЭК ООН – единая экономическая комиссия ООН ЗАТО – закрытое административно-территориальное образование МО – муниципальное образование СНиП – строительные нормы и правила ТОС – территориальное общественное самоуправление ТСО - территориальное CRM – клиентоориентированный подход PR – паблик рилейшнз, связи с общественностью Раздел 1. Город как социально-экономическая система. Система управления городом 1.1.Понятие города как социально-экономической системы, типология и особенности городов Город – одна из форм поселений, причем в России более 74 процентов населения проживает в городских поселениях. Поселение является формой включения индивида в общественную жизнь, средой его социализации. Оно формирует у него определенные социальные качества. Любой тип поселения – это непосредственная среда жизнедеятельности человека. В данном плане социальная функция поселения выражает его место в границах общества [1]. Условия, в которых человек трудится, удовлетворяет свои естественные потребности (в еде, жилье, образовании, культуре и т.д.), определяют меру возможностей в конкретном месте поселения – это реальные условия, детерминированные профилем поселения, его численностью, административным статусом. Неоднородность условий жизни порождает социально-территориальные различия. И город и деревня как непосредственная среда жизнедеятельности человека в широком смысле реализует важнейшую интегрирующую функцию – функцию социального развития человека, населения. В отличие от предприятия поселение опосредует почти все сферы жизни и деятельности человека – общественной жизни, культуры, образования, быта и т.д. Исторически признано, что, с одной стороны, само общество выкристаллизовывалось в городах, с другой, процесс этот сопровождался более сильным и концентрированным, более разрушительным воздействием стихий. Люди искали в городе защиты, приобретали навыки жизни по нормам и правилам. Город – это защита каждого человека (или групп лиц) и принуждение к определенному роду занятия и нормативному поведению. Город – это общемировая глобализация отношений всех видов. Город – это центр развития окружающей территории, страны. [24]. На вопрос что же представляет собой город, попытался ответить М.Вебер: Город - это большое относительно замкнутое поселение с тесно соприкасающимися друг с другом домами и отсутствием специфического для сообщества соседей личного знакомства друг с другом. При этом необходимая величина поселения зависит от общих культурных условий. Дополнительными признаками, отличающими город от других поселений, являются известное "многообразие" занятий населения (преимущественно не сельскохозяйственных) и "рынок", на котором происходит регулярный товарообмен как источник дохода и удовлетворения потребностей населения. [5]. По мнению Ю.А.Левады город рассматривается в жизнедеятельности общества в плане социальной организации и в плане культуры. «В первом плане город предстает как концентрация социальных структур, групп, ролевых функций. Во втором - это средоточие культурных ценностей, образцов, определенных норм человеческой деятельности, реализация которых обеспечивает «связь времен», воспроизводство и развитие общественного целого» [13]. Город – это качественно новые формы объединения людей на базе общественных отношений. Отделение города от деревни основывается на изменениях в производстве и имеет собственное содержание. Промышленные виды труда иным образом связаны с природой, чем сельское хозяйство. Природа не является непосредственным предметом труда, а ремесленный труд может существовать там, где есть рынок. Город достаточно автономен, обладает большей возможностью выбора места возникновения, ибо природные факторы оказывают на него меньшее влияние. Город более интенсивно осваивает территорию, так как городское производство само создает предпосылки для своего функционирования. Оно концентрирует производственный процесс на ограниченной территории. Город становится формой преодоления ведущей роли природы в развитии человечества, «элементом», созданным обществом. В деревне же сохраняется преобладание природного начала. Но существование города зависит от развития сельского хозяйства, город заинтересован в развитии сельского хозяйства. Города возникли вследствие крупных общественных разделений труда: а) между умственным и физическим; б) между промышленностью и сельским хозяйством; в) выделение управления в специальную область деятельности. Основа разделения труда, а, следовательно, и возникновения городов – образование устойчивого излишка сельскохозяйственного продукта [17]. Разные авторы по-разному понимают сущность города. Не редко городу даются весьма оригинальные определения. Российский методолог Г.П. Щедровицкий называет город формой выращивания и создания ресурсов для развития, двигатель прогресса. Он полагает, что город позволяет обществу построить встречу со своим собственным будущим Город называют духовной мастерской человечества и интегралом человеческой деятельности. [2]. Просматриваются два подхода: социологический – город это устойчивое сообщество людей, проживающих на данной территории и экономический – поселение, население которого выполняют разнообразные экономически выгодные для поселения функции. Даже философы, если считать таковым Щедровицкого, рассматривают город не просто как среду социализации и развития конкретного жителя, а «интегралом человеческой деятельности». Всегда возникает соблазн селекции или просто смены рассады, чтобы вырастить что-то совершенное. Существует представление о городе, как месте концентрации благ. С этих позиций, чем больше город, тем больше благ он может предоставить жителям. Но тогда получается, что сельские поселения не способны сами обеспечить какой-то стандарт жизненных благ, если только в сельских поселениях такая же, как в городе, система ценностей. Одна из отличительных черт города заключается в превращении информационно-аналитических, интеллектуальных, управленческих и др. ресурсов в источник развития города. Рассматривая крупные и крупнейшие города можно говорить о наличии институтов образования, здравоохранения, науки, правопорядка и др., формирующих определенный образ жизни и обеспечивающих определенное качество жизни. Количество и разнообразие организаций в городе позволяет обеспечивать трудовую занятость жителей и формировать население города, создавать конкурентные преимущества во внешней среде. Успешность развития города зависит не только от его людности и размеров территории. Причем, с одной стороны, возможности развития города зависят от его размеров, с другой стороны, изменение численности жителей и населения зависит от характера развития города. Последнее наиболее ярко проявляется в моногородах, наукоградах, ЗАТО и т.п. Важными для анализа развития города являются понятия: город (мегаполис, агломерация, конурбация и т.п.), жители, население (временное в курортных городах, маятниковая миграция, транзитные пассажиры и др.) и функции города. В Уставе города Москвы разделили понятия жители и население: 1. Жители города Москвы (москвичи) — граждане Российской Федерации, имеющие место жительства в городе Москве, независимо от сроков проживания, места рождения и национальности. Жители города Москвы в своей совокупности образуют городское сообщество. 2. Жители города Москвы, а также иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно или временно проживающие на территории города Москвы, составляют население города Москвы. В законодательстве не защищаются права жителей. Именно поэтому решение о судьбе города могут принимать в определенных условиях люди, с этим городом не связанные исторически и культурно [59].. По характеру функций можно классифицировать города: промышленные, транспортные, научные, исторические, многоотраслевые. Выделяют 7 типов городов с различными перспективами развития, нацеленных на обоснование стратегии их развития [43]:
Классифицируют и группы населения городов.
В ряде случаев отдельные функции или сектора экономики по А.Фишеру доминируют в развитии города. Тогда город становится шахтерским, нефтехимическим, портовым, наукоградом и т.п. [48]. Считается, что наибольшему риску подвергаются города, специализирующиеся на первичном и вторичном секторах экономики. Однако кризисные ситуации не исключены и при специализации на четвертичном секторе, примером чему был тяжелый кризис в городе Сорове, который выживал только за счет американских инвестиций в утилизацию российского вооружения. Процесс постепенного вытеснения из города менее технологичных секторов экономики более технологичными секторами сопровождается освобождением территории, улучшением экологии и потребностью в более квалифицированной рабочей силе. Если это не делать на плановой основе, то сложится ситуация, при которой новые высокотехнологичные рабочие места придется заполнять за счет притока мигрантов или создавать такие рабочие места, на которых выгоднее использовать дешевую рабочую силу опять же иммигрантов. Это не может не отразиться на уровне и качестве жизни жителей города. Выбор придется делать администрации города: развивать город за счет нового населения или сдерживать развитие города учитывая возможности и создавая условия для развития городских трудовых ресурсов. Специалисты отмечают региональные особенности развития городов, связанные с культурой, историей, экономикой, географией и др. [48]. Традиционно возникновение городов связано с созданием экономических и промышленных комплексов, расположенных вблизи транспортных узлов и энергетических источников. Развитие городов формирует особый городской образ жизни, возникающий в процессе урбанизации. Урбанизация (от латинского urbs - город) - исторический процесс возникновения, роста людности и числа городов, концентрации в них экономического потенциала. Урбанизация сопровождается повышением роли городов в жизни общества, распространением городского образа жизни и формированием систем расселения. Это понятие достаточно широкое. Урбанизация включает в себя не только превращение территории из сельской в городскую, но и процессы изменений городских территорий посредством реконструкции или других методов в городскую же территорию более высокого уровня развития. С урбанизацией связан и процесс постепенного перехода от сельского к городскому социопсихологическому состоянию, например, от немногих постоянных «первичных» социальных контактов ко многим непостоянным «вторичным» контактам. Пространственное разветвление жизненных функций как их подвижность порождает мобильность городского населения. Эта мобильность представляет собой пассажиропотоки, движущиеся в определенное время в определенное место назначения. Эта мобильность может быть разделена на регулярную, такую, как поездки в учебное заведение, и периодическую, такую, как покупки товаров, посещение друзей или контакты с «третьим пространством» (развлекательными заведениями); на плоскостную и трехмерную (передвижение с использованием лифта в многоэтажном здании), на передвижение людей и продукции и т. п. Cознание живущих в городе людей обладает своей спецификой. По сравнению с живущими в сельской местности людьми, в их сознании, как особенность, рациональность выражена сильнее традиционности, индивидуализм – коллективизма, равенство и непосредственность – авторитаризма. Распространение такого рода структуры сознания может использоваться как показатель урбанизации. Анализ проблем урбанизации не возможен без рассмотрения такого явления как мегаполис. К середине этого столетия ожидается появление 30 мегаполисов, 18 из которых в юго-восточной Азии. В то же время массового роста числа мегаполисов не намечается. Мегаполисы приобретают черты и свойства глобальных городов (или мировых центров) и оказывают огромное воздействие на течение мировых процессов в экономике, политике, культуре, на организацию всего человеческого сообщества. Значение особых территориально-общественных образований, точек роста очень коротко и точно охарактеризовал Фернан Бродель [3], назвав их мирами-экономиками. Миры-экономики существовали всегда, по крайней мере, с очень давних времен. Бродель описал сложную систему отношений городов, отличающихся не столько численность населения, сколько геополитическим и экономическим положением, структурой, уровнем и качеством жизни населения, структурой городского хозяйства, уровнем инфраструктуры и др. Современную роль таких точек роста выполняют мегаполисы, которые концентрируют все лучшее и худшее. Однако наиболее значительным фактом, касающимся мегаполисов, является то, что вовне они связаны с глобальными сетями и глобальными сегментами их собственных стран, в то время как внутри страны они исключают (из глобальных сетей) местные популяции, которые являются либо функционально ненужными, либо социально подрывными. Именно эта отличительная черта глобальной «включенности» и локальной «исключенности», физической и социальной, делает мегаполисы новой городской формой. Подробный анализ развития мегаполисов проведен в работах [10; 27; 28]. Видимое сходство всех мегаполисов не исключает существенные различия в выполняемой роли в рамках государства. Современный мегаполис притягивает окружающие поселения с их ресурсами и социально-экономическим и культурным потенциалом, формирует социальные институты, определяющие внутреннее развитие города и развитие среды. В отличие от несколько утопической концепции устойчивого развития, концепция стратегического развития мегаполиса предполагает его выживание и прогрессивное развитие за счет установления динамического баланса внутренней и внешней среды. Рост мегаполисов - это не изобретение отдельных людей, а результат самоорганизации общества, в результате которой, растёт взаимосвязанность людей. Выполнять функции, характерные для городской жизни, удобнее и эффективнее находясь рядом. Понятие мегаполис тесно связано с агломерацией. Если расширить юридическую границу города невозможно (например, из-за существования частной собственности на землю), растущий город начинает поглощать окрестные села, сливаться с пригородами и городами-спутниками. Так образуется городская агломерация (от лат. agglomerare - присоединять, сосредотачивать) - скопление близко расположенных населенных пунктов, имеющих сплошную, общую транспортную инфраструктуру и тесные производственные связи. Юридические границы каждого из поселений не всегда согласуются с реальной границей агломерации, которая определяется по конечным пунктам маятниковых миграций. В силу этих причин данные о численности населения крупных городов и агломераций зачастую различаются в зависимости от того, в каких границах они приводятся. Считается, что рост и развитие современных городов связаны, прежде всего, с экономическими выгодами - так называемой агломерационной экономией: концентрация производителей и потребителей на ограниченной территории само по себе становится источником дополнительных доходов из-за снижения издержек производства на выпуск единицы продукции (возможности создания производств оптимальных размеров) и сокращения транспортных расходов (близость покупателей и продавцов, создание общей инфраструктуры). Масштабы города имеют предел. Экономический выигрыш от роста площади и численности населения города увеличивается лишь до определенных пределов - до тех пор, пока неминуемо возрастающие транспортные расходы на перевозку промышленных товаров, сырья и пассажиров будут выгодны при данных издержках производства. При этом следует учитывать, а существует ли социальный выигрыш. Более того, обострение экологических проблем крупных городских агломераций, развитие личного транспорта и современных средств связи ведут к оттоку населения в пригородные зоны субурбанизации. Этому явлению в значительной степени способствуют более дешевые цены на земельные участки вне городов, перемещение в загородные промышленные парки наукоемких отраслей, для которых значимость агломерационного эффекта невелика. По некоторым оценкам города и другие техногенные образования на Земле занимают примерно 5 % ее суши. Но эта доля постоянно растет. Ожидается, что в городах в ближайшее время будет проживать 50% населения мира. Урбанизация тесно связана с субурбанизацией — территориальным разрастанием крупнейших центров за счет ближайшей и дальней негородской и городской периферии. Одновременно как бы происходит и субурбанизация и децентрализация и, в конце концов, деурбанизация исторически сложившихся центральных кварталов, из которых горожане переселяются жить и нередко работать в периферийные более благоприятные, экологически чистые районы и городки. Это важное и интересное явление получило определение "городская жизнь вне города". Такое явление имеет и культурное значение. Ведь горожане, переезжая в пригороды и более отдаленные районы, способствуют распространению городского образа жизни. К концу прошлого столетия 33% городского населения мира сосредоточивалось в городах-миллионерах и 10% — мега-городах с населением свыше 8 млн. человек [62]. Глобальная тенденция — мегаполизация урбанистического процесса в развивающихся странах (особенно в тех, в которых вообще не было сложившейся системы городов, или она оставалась в зачаточном виде) — приобретает гипертрофированные формы. О реальности данного процесса (громадной концентрации горожан, экономического потенциала, политической и социокультурной деятельности и активности в мега-городах) свидетельствует специальный показатель — «индекс централизации» — процентное отношение численности самого крупного города ко всему городскому населению. В развитых странах уже ощутимо действует тенденция снижения «индекса централизации». Если основываться на концепции «устойчивого развития», то от всех без исключения стран требуется предоставление жителям возможности реализовать свои устремления к лучшей жизни и удовлетворить свои основные потребности; нужно поддерживать гармоничное соотношение численности населения и экономического прогресса с существующим продуктивным потенциалом биосферы; необходимо согласование с настоящими и будущими потребностями эксплуатации ресурсов, сфер вложения капиталов, ориентации технологического прогресса и институциональных преобразований; нужно переориентировать деятельность национальных и международных организаций так, чтобы экологические аспекты политики рассматривались одновременно и как экономические, энергетические, торговые и др., и наоборот. Предлагается считать «устойчивым» жизнеспособное общество, в котором приняты решения о сохранении ресурсов; устойчивое развитие государства подкрепляется устойчивым развитием составляющих его штатов, признана необходимость справедливости и права, разработаны процедуры для своевременного решения всех конфликтных ситуаций, соблюдается здоровая интеграция [58]. В основе эволюции расселения - механизмы территориальной концентрации производства и населения, выступающей в трех последовательных формах: точечного города, городской агломерации и субурбанизации. Следующей формой расселения может стать создание на базе городских агломераций интегрированных систем городских и сельских населенных мест. Чем больше город, тем сильнее его влияние на окружающую территорию. Это влияние проявляется, в частности, в том, что близость к крупному городу резко улучшает условия ведения сельского хозяйства [35]. Особенностью является то, что абсолютное большинство рентабельных хозяйств России располагалось и располагается в зоне полутора - двухчасовой доступности до областного центра, а урожайность и продуктивность животноводства в ближних районах Московской области примерно в два раза выше, чем в дальних. Поэтому вместо того чтобы всеми средствами сдерживать приток сельских жителей в крупные города, нужно сосредоточить усилие на том, чтобы сделать эти города более пригодными для жизни. Крупные и сверхкрупные города и городские агломерации – это наше будущее, и мы должны быть готовы принять его как естественное следствие современного развития. Одной из оптимальных форм человеческих поселений сегодня считается экополис. Считается, что экополис должен отвечать трём основным требованиям [38]:
В целом же экополис - это главным образом малоэтажный город с обширными включениями природных ландшафтов. Самая сильная идея в концепции экополиса – «озеленение». Современная городская жизнь, создавая предпосылки для интеллектуального, духовного и профессионального роста горожан, будет и достаточно жестко требовать от них проявлений этого роста. Город должен выступать не просто как место, где живет много людей или работает много заводов: он должен служить двигателем развития общества. Это - один из очень перспективных вариантов консенсуса между властью и обществом. К нему должна быть готова, прежде всего, сама власть. Гигантская концентрация людей в городах усиливает нагрузку на окружающую среду, вызывая истощение природных ресурсов территории городов и прилегающих к ним районов. Многократно возрастают объемы поставок воды, энергии и продуктов питания. Вновь прибывающие в растущие города переселенцы часто вынуждены занимать малопригодные для проживания и наиболее подверженные опасным природным процессам участки территории городов: склоны холмов, поймы рек, заболоченные и прибрежные территории, места бывших городских свалок и т.д. Следует отметить, что развитие современной урбанизации, и в частности мегаполизации, приводит к снятию существующих на протяжении многих веков противоположностей между городом и деревней. Под воздействием таких глобальных тенденций, как интернационализация капитала и функционирование транснациональной экономической системы, международных банковско-финансовых организаций, уже сейчас складывается совершенно новая мировая городская структура со своей иерархией городов, независимо от того, где они находятся — на Западе или в развивающихся странах. В мировую городскую структуру входят следующие группы городов [33]:
По-разному в этих городах происходят процессы, вызываемые концентрацией и централизацией национального и транснационального капитала, и «диффузия» достижений науки и культуры. Восстановление баланса «город - окружающая среда», развитие «чистых» информационных технологий, социальная интеграция, основанная на возрождении традиционных нравственных ценностей, архитектурный дизайн, формирующий невраждебное человеку урбанистическое пространство, - такими представляются основные «градостроительные площадки» социополиса [55]. Вместе с тем, крайне сложно или даже невозможно построить автономный идеальный город. Особенно сложно осуществить такой проект в России, с ее территориями, многонациональным составом, климатическими различиями, законодательной базой и другими особенностями. К примеру, в малых и средних городах нет возможности и необходимости иметь свой университет, театр или музей, медицинскую клинику. Нужно обеспечить минимально необходимый уровень доступности к этим благам на месте благодаря фельдшерским пунктам, библиотекам, начальной школе и информационным технологиям. Чтобы полностью удовлетворить свои потребности, жители могут воспользоваться благами, сосредоточенными в других, крупных городах. Однако расстояния между поселениями стали измерять уже не километрами, а рублями. И эти расстояния увеличиваются и становятся недоступными для некоторых групп населения. Неравенство в условиях функционирования городов связано с большими климатическими различиями, влекущими затраты на отопление, содержание городского транспорта, уборку и ремонт дорог, озеленение и др. В основном исчерпаны для большинства городов источники пополнения жителей за счет миграции сельского населения. Этот источник говорит о неблагополучности сельских поселений и еще больше истощает их. С другой стороны, это приводит к размыванию городской культуры и изменению образа жизни горожан. Некоторые исследователи отмечают, что к моменту распада СССР городские жители в большинстве своем были горожанами в первом-втором поколении. В настоящее время данное положение усугубляется внешней миграцией неквалифицированных и малообразованных выходцев из стран бывшего СССР. Так что, несмотря на высокий уровень городского населения страны, сопоставимый с уровнем США и Канады, отмечается малая глубина урбанизации, связанная с городским образом жизни в городах России. Авторы обзора «Социальный атлас российских регионов» [56] из Независимого института социальной политики отмечают, что помимо 1100 городов есть еще 1286 поселков городского типа, расположенных преимущественно вблизи промышленных и транспортных предприятий, в которых проживает около 8 млн. человек и условия их проживания не дотягивают до городских стандартов. В ходе муниципальной реформы наметилась тенденция сокращения числа поселков городского типа. Вхождение их в городские округа позволяют приблизить условия проживания в них к городским. Численная урбанизация наиболее интенсивно происходила с 1959 по1989 годы с 52,2 до 73,4 %. Далее этот процесс перешел, главным образом, в качественные характеристики. Если XX век стал веком города, то XXI век может стать веком гармонии города с пригородами. Расширение городской черты Москвы происходит примерно каждые 25 лет: 1917, 1935, 1960, 1985, 2012. Впрочем, проявление городского образа жизни в полной мере проявляется по разным оценкам в городах с числом жителей более 100 тыс. или даже 250 тыс. Мегаполисы отличаются гораздо более сложным административно-территориальным делением, большой численностью постоянно проживающего и иммигрирующего населения, значительным социально-экономическим потенциалом и весомыми политическими возможностями. При этом по мере роста численности населения власть постепенно отдаляется от граждан, которые теряют возможность влиять на нее непосредственно и доносить до нее свои повседневные требования. При подобных масштабах местное самоуправление перерождается в государственное и становится, как правило, неэффективным. Выход из этого противоречия нередко ищут в раздроблении города федерального значения на более мелкие части, где расстояние между властью и гражданами было бы не таким большим. Однако необходимость поддерживать единство инфраструктуры в большом городе делает этот путь весьма тернистым. Устойчивость и адаптивность обеспечиваются локально как «стабилизатор» развития, сетевое – как «стимулятор». В административные центры стекается от 40 до 80 % инвестиций каждого региона и эта доля растет ежегодно. Но 75% городов, в которых проживает ровно треть городского населения, находятся за чертой такого городского стандарта. Только 12 городов относятся к миллионникам, из них только два мультимиллионера (Москва и Санкт-Петербург). Правда есть еще агломерации с численностью жителей более миллиона, таких более 20. В данном случае интуитивное представление о степени урбанизации [56] и, тем более, доступности благ, ценности этих благ связывается только с размерами города. Раньше в этом был смысл, так как нормы градостроительства (СНиПы) предполагали положенность тех или иных благ в зависимости от группы, к которой относился город по численности населения. Количество не всегда предполагало качество. Как определить что лучше: зеленый малоэтажный и, следовательно, большой по площади город или компактный по территории за счет многоэтажных строений город с легкой транспортной доступностью и развитой социальной инфраструктурой? Нужны общепринятые критерии оценки качества жизни в городах. К примеру, показатель объема вводимого нового жилья не говорит об удовлетворении потребности в жилье, его могут покупать новые жители, увеличивающие нагрузку на социальную инфраструктуру и отбирающие, пускай в конкурентной борьбе, выгодные рабочие места. Для города это выгодно. Но город для жителей или жители для города? Важны факторы кооперации городов, распределения между ними функций. Для учета этих факторов оценивается степень урбанизации региона. Так, в Москве, Санкт-Петербурге, Московской и Самарской областях в городских агломерациях проживает подавляющее большинство жителей. И это один полюс. На другом полюсе Республика Алтай, Чечня и Ингушетия, где только треть населения проживает в городах [49]. Наряду с численностью жителей, важное значение имеет статус городского поселения. В целом ряде муниципальных районов административным центром является поселок городского типа, но у него уже больше возможностей для концентрации экономических и административных ресурсов, чем у других поселений района. В последние годы повышается роль административных центров Субъектов Федерации. В них создается больше высокооплачиваемых рабочих мест, что приводит к повышению средней заработной платы по отношению к средней по региону. Так же предполагается, что на социально-экономическую устойчивость города и дальнейшее его развитие существенное влияние оказывает многофункциональность города [56]. Еще один фактор весьма характерен для нашей страны, это географическое положение города. Кроме уже упоминавшихся градообразующих факторов: близость крупных транспортных магистралей, побережье рек и морей, определенные преимущества дает расположение в пределах крупных агломераций, в пограничных районах с другими странами и др. Но географическое положение может представлять и трудности для развития. Около 25 тысяч мелких населенных пунктов, значительное количество крестьянских (фермерских) хозяйств и отдельных поселений не имеют подъездов с твердым покрытием. Это значит – дополнительные крупные затраты на перевозки. Они в 3-4 раза выше, чем по дорогам с усовершенствованным покрытием. По данным [56] 307 сельских населенных пунктов не связаны автомобильными дорогами с твердым покрытием с республиканскими, краевыми и областными центрами и с магистральными автодорогами. Около 50 тысяч населенных пунктов не имеют круглогодичной связи по автомобильным дорогам. Правда, по данным Минсельхоза, в 2012 году введено в эксплуатацию 526,6 км (84% от плана) автодорог. Соединено 232 населенных пунктов, в которых постоянно проживает около 78 тысяч жителей. На 2013 год предусмотрена государственная поддержка бюджетам субъектов Российской Федерации на строительство (реконструкцию) автодорог-подъездов к сельским населенным пунктам в объеме 7,0 млрд. рублей. Исходя из этих данных невозможно понять, когда будет решена проблема. Это характерно для всех российских планов и программ. Следовало бы сказать, сколько населенных пунктов не будут оторваны от остального мира и сколько таких поселений еще останется. Видимо, мы плохо знаем истинное положение дел, особенно с состоянием малых городов, в которых проживает треть городского населения. Всегда считалось, что малые города неустойчивы и есть тенденция к сокращению их числа. Вместе с тем, в работе [56] утверждается, что за последние 20 лет число их увеличилось на 60 единиц, главным образом, за счет проведенной муниципальной реформы. Однако городских стандартов жизнеобеспечения они не достигли. В работе [32] фонда «Институт экономики города» ставится назревший вопрос о понимании предпринимаемых на государственном и муниципальном уровне программ. Анализ современных решений, принимаемых на разных уровнях управления, свидетельствует о непонимании сущности системного подхода и, потому, бессистемное управление без четкого понимания и формулирования целей. Системное, стратегически ориентированное и учитывающее развитие городской среды и среды города планирование может позволить учесть все факторы, влияющие на развитие города в их динамике. Однако, стратегическое планирование малоэффективно, если не является частью стратегического управления. Возрастает значение стратегического управления не только мегаполисами, для которых это естественно, но и городами различных размеров и различного уровня развития. Стратегическое управление городом является логическим развитием концепции устойчивого развития, направленным не просто на сохранение существующего, а на выживание города в будущем. Естественно, что стратегическое управление городом начинается с определения его системы управления [48]. В разработке модели стратегического управления городом целесообразно использовать системный подход. Следует определить исследуемую систему, ее свойства и разобраться с системой управления. Сущность системного подхода заключается в том, чтобы выделить систему того уровня, на котором может и должна быть решена проблема. Источник преобразований системы или функций находится обычно в самой системе. Система - обособленная сознанием часть реальности, элементы которой обнаруживают свою общность в процессе взаимодействия. Описание свойств системы определяют основные элементы модели. Рассматривая городскую организацию как социальную систему, следует отметить некоторые теоретические предпосылки. Теория - формирует принципы, законы и закономерности, отражающие объективный мир в ее предметной области. В нашем случае предметной областью является управление городской организацией. Установление таких принципов, законов и закономерностей имеет важное современное звучание при рассмотрении города. При фиксированных каналах и средствах коммуникации увеличение расстояния между индивидами, группами, городскими сообществами, происходящее при разрастании города, приводит к централизации и бюрократизации власти, к затруднению взаимодействия. А без взаимодействия нет и организации. Когда между людьми устанавливается устойчивое взаимодействие, происходит становление ролей или совокупности ожиданий, определяющих поведение личности. Устойчивые образцы взаимодействия наиболее полно реализуются в группах. Поведение членов группы стремится соответствовать предписанным стандартам (нормам) или разделяемым большинством членов группы. Групповые нормы могут способствовать или препятствовать достижению формальных целей организации. Примером нормы, способствующей достижению целей формальной организации, является высокая ценность коллективизма внутри группы, который может способствовать единству целей и действий, при условии, что они устремлены в направлении достижения целей организации. Основным типом группы является организация - социальная группа, сформированная для достижения определенных целей и представляющая целостное образование. Исходя из рассмотренных определений, элементами организации являются: люди, коммуникации, структура, культура, видение, миссия, цели и задачи, принципы, нормы и правила. Городская организация жителей нуждается в коммуникациях как между жителями, так и между жителями и системой городского хозяйства. Город в рамках самоорганизации вырабатывает нормы поведения, которые могут основываться, в том числе, на теоремах кар и наград. При этом в настоящее время принижено значение именно наград. Городская организация и культура может возникнуть только в результате существования постоянных жителей и оптимального соотношения коренных и новых жителей города, жителей и населения. Жители должны гордиться проживанием, а население и туристы пребыванием на территории города. 1.2. Система управления городом, структура системы, понятие среды города Если город это территориальное поселение, то управление требуется для организации поселения на данной территории. Для этого создается система управления. Существуют разные подходы к понятию системы управления. С точки зрения теории организации наиболее приемлем подход, при котором всю организационную систему отождествляют с системой управления, в которой выделяются две подсистемы - субъект и объект управления, которые, в свою очередь, можно рассматривать как самостоятельные системы. Применяя системный подход к рассмотрению города остановимся на третьем подходе и в качестве рабочего определения примем следующее: система управления - организационная система, состоящая из двух подсистем, представляющих субъект и объект управления, прямых и обратных связей между ними. В качестве системы управления рассматривается организационная система того уровня, на котором может быть решена проблема. Если проблема возникла и может быть решена в отдельной подсистеме, то, как система управления, должна рассматриваться эта подсистема. Все остальное по отношению к ней рассматривается как внешняя среда. Модель системы управления имеет принципиальные отличия при рассмотрении деятельности коммерческой организации и органов государственного и муниципального управления. Весь процесс управления осуществляется в рамках рассматриваемой системы, элементы не входящие в систему, но оказывающие на нее влияние или воспринимающие воздействие системы составляют внешнюю среду. Объект управления не может быть субъектом управления в одной и той же системе. Для этого следует рассмотреть другую систему. Очень часто происходит путаница в понимании самого определения управления. Так, один из авторов утверждает, что управление - это воздействие, «поступающее» в систему извне. Используется кибернетическое определение: воздействие на систему для достижения поставленной цели. А тогда самоуправление - это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой. В системе управления городом уместно такое определение: управление – процесс взаимодействия субъекта и объекта управления для достижения целей системы. В данном случае важно определить, что считать системой управления и что средой. По мнению одного из известных специалистов в области государственного и муниципального управления город Москва является субъектом Федерации и фактически одновременно - субъектом самоуправления [42]. Однако, как город, поселение может быть субъектом самоуправления? И вообще имеет ли смысл говорить о субъекте самоуправления. В данном случае самоуправляется не город, а его население. Из определения поселения ясно, что само поселение, в нашем случае город, является средой жизнедеятельности населения и функционирования предприятий. Территорию города характеризуют две основные составляющие: природный комплекс и созданная человеком планировка и застройка. Сочетание этих факторов формирует городскую среду. Городская среда — это совокупность множества природных, архитектурно-планировочных, экологических, социально-культурных и других факторов, в которых обитает городской житель и которые определяют комфортность его проживания на данной территории. Для обеспечения их жизни и функционирования создается система управления – городское хозяйство. На основании рассматриваемого системного подхода нельзя согласиться с существующим представлением, что «объектом муниципального управления является муниципальное образование - населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. В качестве субъекта муниципального управления выступает население муниципального образования, объединенное общими интересами в решении местных проблем жизнеобеспечения и развития, - местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные населением и действующие от его имени. Предмет муниципального управления - регулирование социально-экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов». Это подтверждается анализом работы [6]. Если системой управления является городское хозяйство, то субъектом управления в системе управления городом является администрация, вернее руководство администрации – глава муниципального образования и глава администрации. Глава муниципального образования (МО) является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования, в соответствии со статьей 36 Закона [1], собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии с законодательством Российской Федерации на территории страны для городов реализуются две модели: 1) Глава МО избирается на муниципальных выборах. При этом он либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию; 2) Глава МО избирается представительным органом муниципального образования и является председателем представительного органа муниципального образования. Глава местной администрации избирается на конкурсной основе и работает по контракту. |
Поделиться в соцсетях
Похожие:
 | Каждый студент должен выполнить в требуемом объеме работу в соответствии с индивидуальным заданием, приобрести навыки проектирования... | | Каждый студент должен выполнить в требуемом объеме работу в соответствии с индивидуальным заданием, приобрести навыки проектирования... |
| Введение стр | | Обзор версий возникновения Stonehenge |
| Рассчитать с помощью эквивалентной схемы оу линейную схему в соответствии с заданием табл. 1 | | I. Цыгане – одно из самых древних племён на земле. Обзор научно-литературных данных, стр. 4 – 5 |
| Об организации научно-исследовательской работы аспирантов федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего... | | Теоретическая часть должна быть выполнена в строгом соответствии с тем планом, который помещен в учебном пособии по теме выбранного... |
| Теоретическая часть должна быть выполнена в строгом соответствии с тем планом, который помещен в учебном пособии по теме выбранного... | | Каргополье. Проведя анкетирование (приложение 1) среди своих одноклассников, поняла, что они мало осведомлены о технике оригами,... |